对《广州市安全生产条例（草案）》的论证意见（135）
周贤日＊
根据《安全生产法》、《劳动法》、《劳动合同法》（三审稿）以及相关司法解释、法规、规章等，结合相关法理，对《广州市安全生产条例（草案）》（以下简称《条例》）提出以下简要、粗浅意见，供参考，并请批评指正。1
一、《条例》是必要的，大体是成功和可行的，值得肯定。但是，《条例》作为市级范围内适用的地方法规，应突出操作性，并回应实践中出现的突出问题。2同时，从《条例》看，对没有依法采取预防措施的法律责任之规定略嫌不够，而稍偏重事后处罚的规定，尚不能明显突出“预防为主”的方针。
二、对“第二条 在本市行政区域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本条例”的意见。
建议加上：“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全等另有规定的，适用其规定。”
三、对“第四条 生产经营单位应当建立健全安全生产责任制，履行安全生产保障的法定义务，其主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”的意见。
如何认定“主要责任人”？
虽然在《条例》第六十四条对此含义作了解释：“生产经营单位的主要负责人是指对本单位的生产经营决策起决定作用负责人，包括法定代表人、实际控制人、（总）经理和分管安全生产工作的副（总）经理。”
但是，如果一个单位没有合法生产经营资格等情形，如何认定其主要负责人？这是现实中出现的难题。
我的意见是将对此含义的解释稍微扩大为：“生产经营单位的主要负责人是指对本单位的生产经营决策起决定作用负责人，包括法定代表人、实际控制人、投资人、（总）经理和分管安全生产工作的副（总）经理等。”加上“等”字，适应现实中复杂的情况，以免挂一漏万。
四、如何处理“非法单位”和“个人经营的投资人”的安全生产责任？这是现实中存在大量非法单位和个人雇主从事生产经营发生安全生产事故后无法可依的老大难问题。
建议《条例》增加第六十四条的规定：“非法单位和个人经营的投资人从事生产经营活动的安全生产法律责任参照本条例处理。”或者规定针对非法单位和个人经营的投资人规定更严格的法律责任。
将草案第六十四条、第六十五条序号相应改为第六十五条、第六十六条。修改后的《条例》第六十五条增加关于“非法单位”含义的界定：“非法单位，是指无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位。”1
五、对“第二十五条第一款 任何单位和个人不得出租不具备安全生产条件的厂房、场所和设备给其他单位或个人从事生产经营活动”的意见。
建议对厂房、场所和设备是否符合安全生产要求的检验、认证机构及其职责在《条例》中加以细化规范，加强法规的操作性。2
六、对“第三十八条第二款 对举报的安全生产违法行为，负有安全生产监督管理职责的部门应在七个工作日内作出是否立案的决定；对于不属于本部门职责范围的，应当书面移交相应职责的部门立案查处，并告知举报人”的意见。
建议规定“并书面告知举报人”，避免接受举报单位互相推卸、举报人举报无门、挫伤举报人的积极性。
七、对“第五十八条第一款第（二）项 生产经营单位未履行安全生产保障义务，导致发生生产安全事故的，按下列规定处以罚款；情节严重的，责令停止建设或者停产停业整顿。造成职工重伤或者急性中毒、中暑事故的，按每伤一人处一万元以上二万元以下罚款”的意见。
建议将该项修改为：“造成职工重伤或者中毒、中暑事故的。”去掉“急性”的限定，严格单位及其责任人的安全生产责任。
＊华南师范大学法学院副教授、中国人民大学法学院民商法博士生、广东省法学会劳动关系研究会副总干事、广州市律师协会劳动社会保障专业委员会副主任、广东胜伦律师事务所律师。研究方向：公司法、劳动法、合同法。
1 本文仅选择《条例》中的几个条文加以论证。
2 以《安全生产违法行为行政处罚办法》为例，其中的操作性和针对性就比较强。
1 该含义之界定参考了劳动和社会保障部2003年9月18日通过、2004年1月1日起施行的《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条。
2 《安全生产法》第七十九条和《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十一条对承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构的法律责任有明确规定，建议地方法规加以细化规范。
摘自《法治论坛》第8辑
